國(guó)際客車(chē)展獲悉，前兩天寫(xiě)了《系統(tǒng)學(xué)習(xí)提升認(rèn)知配套修正，推動(dòng)<城市公共交通條例>落地》的文章，本身沒(méi)有什么技術(shù)含量，當(dāng)然我從來(lái)也沒(méi)把技術(shù)含量當(dāng)成事，畢竟認(rèn)知方向如果錯(cuò)了，技術(shù)咋高大上都是錯(cuò)的。

有關(guān)公交發(fā)展配套政策的事情，總說(shuō)碎片化，那如何才是系統(tǒng)的呢?從《城市公共交通條例》看，個(gè)人認(rèn)為有以下幾個(gè)方面。

一、城市規(guī)劃層面的以人為本第六條 城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市功能定位、規(guī)模、空間布局、發(fā)展目標(biāo)、公眾出行需求等實(shí)際情況和特點(diǎn)這(第一層次)，與城市土地和空間使用相協(xié)調(diào)(第二層次)，統(tǒng)籌各種交通方式(第三層次)，科學(xué)確定城市公共交通發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式(第四層次)，推動(dòng)提升城市公共交通在機(jī)動(dòng)化出行中的分擔(dān)比例(第五層次)。該條款描述的是城市公共交通發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式需要充分考慮的各種因素，涉及五個(gè)不同層次。整體來(lái)說(shuō)，公共交通發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展模式是從屬于城市發(fā)展規(guī)劃體系，“根據(jù)……實(shí)際情況和特點(diǎn)”本質(zhì)上決定，任何一個(gè)城市應(yīng)該根據(jù)自身情況及發(fā)展規(guī)劃科學(xué)確定自己的公共交通發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式。不過(guò)，一些交通規(guī)劃、公共交通規(guī)劃在目標(biāo)方面都是宏大敘事模式，動(dòng)輒國(guó)際化、一流、樞紐等等，對(duì)城市交通擁堵蔓延等問(wèn)題重視不足、策略無(wú)力，涉及指標(biāo)體系多立足城市功能層面或行業(yè)管理層面，公共交通發(fā)展方面的高大上目標(biāo)與措施之間未能閉環(huán)，且與滿(mǎn)足人的真正出行需求關(guān)系不大(有吸引力的公交供給)，本質(zhì)上缺乏如何滿(mǎn)足市民出行需求的服務(wù)意識(shí)：服務(wù)意識(shí)并非需求預(yù)測(cè)，基于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃做人口預(yù)測(cè)、做出行預(yù)測(cè);恰恰相反，考慮公共交通規(guī)劃目標(biāo)如公交分擔(dān)率，需要根植人的出行感受體驗(yàn)去設(shè)定公交服務(wù)水平(形成有吸引力的有效供給)、考慮如何在規(guī)劃層面推動(dòng)職住平衡、推動(dòng)不同方式交通政策及公交優(yōu)先措施安排。還有指標(biāo)的層級(jí)也是要考慮的，行業(yè)管理當(dāng)中的線(xiàn)路服務(wù)水平也有設(shè)定服務(wù)間隔，但這種設(shè)定本身屬于行業(yè)管理或生產(chǎn)計(jì)劃級(jí)別的，并非城市級(jí)公共交通發(fā)展的約束性指標(biāo)，導(dǎo)致一些城市的政府或部門(mén)以空車(chē)現(xiàn)象來(lái)評(píng)價(jià)公交低效營(yíng)運(yùn)，而非立足人的出行去考量公交服務(wù)水平。這里要高度贊賞新加坡的城市交通規(guī)劃(《李瑞敏：新加坡完善的公共交通體系與交通規(guī)劃視野》)：新加坡“地面交通綜合交通規(guī)劃2040(Land Transport Master Plan 2040)”是新加坡當(dāng)局面向2020—2040這20年提出的交通規(guī)劃。

該規(guī)劃提出了三個(gè)主要目標(biāo)：

▼45分鐘整個(gè)城市出行和20分鐘區(qū)域內(nèi)出行(就設(shè)定這個(gè)目標(biāo)本身就吊打所有城市，我們習(xí)慣用城市出行圈來(lái)說(shuō)事如一小時(shí)城市圈，而對(duì)城市內(nèi)部交通服務(wù)目標(biāo)毫無(wú)主張，這是當(dāng)前絕大多數(shù)城市交通發(fā)展缺乏的最核心最關(guān)鍵指標(biāo)之一)。其中，20分鐘區(qū)域內(nèi)出行主要是指通過(guò)步行、自行車(chē)、公交等方式滿(mǎn)足人們基本生活范圍內(nèi)的出行需求，在新加坡整個(gè)范圍內(nèi)，希望無(wú)論以什么樣的交通方式能在45分鐘內(nèi)解決90%的出行。這個(gè)預(yù)期出行效率比目前的出行效率還要高。

▼強(qiáng)調(diào)交通需要考慮所有交通方式。從交通方式來(lái)看，除了駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)外，步行、騎行自行車(chē)、乘坐公交車(chē)等其他交通方式也要考慮進(jìn)去。從交通參與者的角度來(lái)講，除了健康正常的年輕人以外，也需要考慮小朋友、老年人和有出行障礙者的交通方式。

▼健康生活和安全出行。這一目標(biāo)將交通提高到了生活層面。因篇幅所限，筆者在此不再詳述，規(guī)劃的具體內(nèi)容可在新加坡陸路交通管理局(Land Transport Authority，LTA)官網(wǎng)上查看。源于新加坡地域面積小，其45分鐘指標(biāo)只能適應(yīng)其發(fā)展?fàn)顩r，而本號(hào)一直主張城市交通特別是公共交通發(fā)展目標(biāo)的指標(biāo)體系應(yīng)該是基于服務(wù)水平的承諾：市民可以可以在什么時(shí)間范圍、什么距離下最多等候多久可以坐上公共交通。不過(guò)就當(dāng)前情況來(lái)看，基本不太現(xiàn)實(shí)，沒(méi)有哪個(gè)城市站在市民出行角度去提這樣真正“以人為本”的指標(biāo)。

二、公共交通政策體系中的四個(gè)核心平衡目標(biāo)從條例及實(shí)踐看，公共交通作為公益性事業(yè)和公共服務(wù)，采取政府指導(dǎo)價(jià)，需要根據(jù)成本等對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。碎片化模式下，定價(jià)、補(bǔ)貼、服務(wù)之間互不協(xié)同，政出多門(mén)，拼湊出一個(gè)四不像的公共交通。一個(gè)科學(xué)的公共交通政策體系，涉及四個(gè)核心平衡的目標(biāo)：公共交通發(fā)展目標(biāo)(服務(wù)水平)、市民交通承受力、財(cái)政承受力與企業(yè)成本標(biāo)準(zhǔn)。公共交通發(fā)展目標(biāo)，本質(zhì)是服務(wù)水平，服務(wù)水平?jīng)Q定了高峰、平峰、低峰的發(fā)車(chē)密度及公交時(shí)空的覆蓋率，結(jié)合線(xiàn)網(wǎng)情況及道路情況等決定了車(chē)輛規(guī)模、里程規(guī)模、成本規(guī)模。市民交通承受力，本質(zhì)上是交通出行成本占居民可支配收入的比例，本質(zhì)上決定了票價(jià)水平。財(cái)政承受力，本質(zhì)上是財(cái)政支出中多少可以用于公共交通發(fā)展支出，包括基礎(chǔ)建設(shè)及補(bǔ)貼等。企業(yè)成本，是企業(yè)承擔(dān)落實(shí)政府公共交通服務(wù)責(zé)任的合理成本，這種成本因?yàn)楦鱾€(gè)城市治理模式又有很大差異，比如場(chǎng)站供給模式、駕駛員人車(chē)比上限或下限(有的城市采用不能低于某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有的城市采用不能高于某個(gè)標(biāo)準(zhǔn))、車(chē)輛技術(shù)配置等。這四個(gè)方面平衡才能建設(shè)一個(gè)科學(xué)可持續(xù)的公共交通政策體系，平衡的方法是通過(guò)調(diào)整服務(wù)水平、優(yōu)化線(xiàn)網(wǎng)、設(shè)置公交專(zhuān)用道(影響公交可靠性、快捷性及車(chē)輛規(guī)模)、票價(jià)及成本構(gòu)成影響因素等實(shí)現(xiàn)。不過(guò)，大部分城市公共交通治理體系碎片化，各個(gè)部門(mén)各管一塊，要實(shí)現(xiàn)平衡難度很大，這是當(dāng)前城市公共交通治理面臨最難的問(wèn)題，也是當(dāng)前各種問(wèn)題的根源所在。

三、其他影響公共交通發(fā)展的重要方面一是線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化工作。線(xiàn)網(wǎng)是承載公交服務(wù)的載體，也是公共交通內(nèi)涵式提質(zhì)增效的關(guān)鍵，涉及區(qū)域、人口、多種交通方式等方方面面，還有現(xiàn)狀網(wǎng)絡(luò)調(diào)整面臨的約束，核心當(dāng)然是降重復(fù)系數(shù)，形成高效簡(jiǎn)潔互通的網(wǎng)絡(luò)。若沒(méi)有清晰的思路及必要的基礎(chǔ)支撐，另外就是專(zhuān)業(yè)支撐，干不出像樣的線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化是確定的。千萬(wàn)不要把線(xiàn)路優(yōu)化當(dāng)成線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化，線(xiàn)路優(yōu)化會(huì)影響線(xiàn)網(wǎng)結(jié)構(gòu)，但非線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化，邏輯和出發(fā)點(diǎn)就完全不一樣。二是優(yōu)惠乘車(chē)的減免票性質(zhì)。對(duì)特殊群體等乘坐公共交通的免票、打折，本質(zhì)是城市社會(huì)福利事業(yè)應(yīng)用到公共交通場(chǎng)景。因其產(chǎn)生的免票打折對(duì)公交企業(yè)而言是應(yīng)收收入減少或收入損失，政府將對(duì)應(yīng)的收入減少部分支付給公交企業(yè)，本質(zhì)是補(bǔ)償而不是補(bǔ)貼。從費(fèi)用支出口徑來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是民政支出預(yù)算，而非公共交通支出預(yù)算。不過(guò)從實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論發(fā)改、民政還是公交行業(yè)管理部門(mén)都沒(méi)有把這事當(dāng)個(gè)事，一定程度導(dǎo)致行業(yè)治理及政策體系出現(xiàn)扭曲。三是其他公交免票措施。基于會(huì)展等特殊場(chǎng)景開(kāi)展的免票活動(dòng)，屬于特定行業(yè)發(fā)展的激勵(lì)措施，該部分免票款屬于企業(yè)收入，應(yīng)該由主辦方或者行業(yè)管理部門(mén)支付費(fèi)用并結(jié)算。如果任何一個(gè)部門(mén)都擁有免費(fèi)乘坐公交的政策制定權(quán)，而不需要承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，那公共交通企業(yè)本身就會(huì)面臨日益增加的無(wú)限奉獻(xiàn)責(zé)任。特別的，如果有企業(yè)或組織愿意支付費(fèi)用購(gòu)買(mǎi)特定群體的公共交通出行環(huán)境，同樣屬于公共交通票款收入范疇。

四是定制公交發(fā)展需要大力支持。這里有問(wèn)題就是定制公交與道路客運(yùn)旅游包車(chē)服務(wù)的差異問(wèn)題，對(duì)市民出行來(lái)說(shuō)本來(lái)沒(méi)有根本性差異，只是屬于兩個(gè)條例管理而不同(沒(méi)有城市公共交通條例之前，定制公交在部門(mén)規(guī)章中，但今年12月1日就屬于行政法規(guī)規(guī)范的)，公交企業(yè)提供定制公交服務(wù)，道路旅客運(yùn)輸企業(yè)提供包車(chē)服務(wù)，部分城市交通管理部門(mén)任性的以道路客運(yùn)來(lái)處理定制公交的做法需要正視了。

四、結(jié)語(yǔ)以上所述僅一家之言，本身一定程度反映了《城市公共交通條例》的底層邏輯，但難免因?qū)I(yè)不足、視野不夠及邏輯失調(diào)等導(dǎo)致觀點(diǎn)偏頗，懇請(qǐng)指正、包容。總之，《城市公共交通條例》的宣貫落實(shí)并非條文學(xué)習(xí)，公共交通發(fā)展也并非線(xiàn)路、站點(diǎn)、車(chē)輛等要素體系的管理，若在公共交通治理體系層面不能形成合力，在公共交通發(fā)展目標(biāo)及關(guān)鍵指標(biāo)上定位失調(diào)、在成本補(bǔ)貼核算等領(lǐng)域不能科學(xué)明確，在行業(yè)管理方面無(wú)法保持專(zhuān)業(yè)，那《城市公共交通條例》無(wú)論咋學(xué)習(xí)宣貫，都無(wú)法阻止大多數(shù)城市公共交通事業(yè)在碎片化治理下繼續(xù)沉淪。期待有城市能夠以《城市公共交通條例》為契機(jī)，立足公共交通平衡性系統(tǒng)治理框架，為城市公共交通科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展做出示范。

作者：徐泊廷 來(lái)源：虛無(wú)清秋齋

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