加強(qiáng)系統(tǒng)規(guī)劃 落實(shí)公交優(yōu)先
——從有軌電車爭(zhēng)議看中運(yùn)量公交系統(tǒng)發(fā)展建設(shè)的感想
段小梅 楊濤
有軌電車是一種古老的公共交通工具，擁有悠久的歷史，甚至超過(guò)地鐵。曾經(jīng)在20世紀(jì)初的歐洲、美洲和亞洲部分城市風(fēng)行一時(shí)，但是在二戰(zhàn)后，由于機(jī)動(dòng)化和城市化迅速發(fā)展，有軌電車在與小汽車的路權(quán)爭(zhēng)奪中逐漸敗下陣來(lái)。近年來(lái)國(guó)內(nèi)多個(gè)城市有關(guān)有軌電車的爭(zhēng)議聲不斷。那么，有軌電車這種制式到底是否適應(yīng)中國(guó)的城市？有軌電車的適用路況和條件如何？在地面道路上如何考慮有軌電車公共交通系統(tǒng)與地面其他交通方式的銜接整合？筆者作為公共交通系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員，結(jié)合自身工作實(shí)踐，從以下幾點(diǎn)總結(jié)提出一些落實(shí)公交優(yōu)先政策、打造高質(zhì)量中運(yùn)量公交系統(tǒng)的想法和思路。
淮安四季主題有軌電車。圖片來(lái)源：中國(guó)交通報(bào)一、堅(jiān)持將公交優(yōu)先發(fā)展作為城市交通治堵和治理的根本抓手城市道路交通擁堵是現(xiàn)代城市普遍存在的交通難題和熱門話題。100多年來(lái)國(guó)內(nèi)外近現(xiàn)代城市交通發(fā)展實(shí)踐得出的普遍結(jié)論是，有限的道路空間永遠(yuǎn)無(wú)法滿足無(wú)限增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)車交通的需求。解決車多與路少這一矛盾的根本出路在于倡導(dǎo)和引導(dǎo)廣大市民更多選擇集約化的公交出行，轉(zhuǎn)變出行方式結(jié)構(gòu)，提高道路交通的運(yùn)輸效率。因此，明確優(yōu)先發(fā)展公共交通是城市治堵的治本之策，落實(shí)公交優(yōu)先政策，增強(qiáng)公共交通競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力在眉睫。黨的十九大要求，要“不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。在城市交通領(lǐng)域就需要加快構(gòu)建以公共交通為主體的城市出行服務(wù)體系，提高公共交通服務(wù)品質(zhì)，更好地滿足人民群眾對(duì)便捷出行、美好出行的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，“暢通工程，暢通城市”的評(píng)價(jià)體系和指標(biāo)更多的側(cè)重于機(jī)動(dòng)車交通，城市治堵的主要目標(biāo)也是小汽車行駛更快。這顯然既不符合中國(guó)城市道路交通實(shí)際，也違背了國(guó)際城市交通發(fā)展普遍規(guī)律。因此，需要從城市交通科學(xué)治理頂層設(shè)計(jì)層面上，將保障公交車輛運(yùn)行效率、提高公共交通運(yùn)輸效率、提升公交服務(wù)品質(zhì)等指標(biāo)與權(quán)重納入到“公交都市”、“文明暢通”示范創(chuàng)建重點(diǎn)考核的指標(biāo)體系中。有軌電車是完整公共交通體系中的重要組成部分，是介于地鐵和公共汽車之間的一種中運(yùn)量公共交通方式之一，是既古老又現(xiàn)代的新興公共交通方式。其主要優(yōu)點(diǎn)在于：一是運(yùn)能高適應(yīng)性，通?？蛇m應(yīng)高峰小時(shí)高峰斷面客流3000－18000人次/小時(shí)，既可在200萬(wàn)人口以上特大城市、未布設(shè)地鐵輕軌等高運(yùn)能軌道交通的次級(jí)公交走廊上采用，也可在人口50－200萬(wàn)之間大中城市主次客流走廊乃至50萬(wàn)人以下的中小城市廣泛推廣；二是節(jié)能環(huán)保，有軌電車都采用電氣化清潔能源，能源利用效率高，無(wú)尾氣排放；三是經(jīng)濟(jì)實(shí)用，有軌電車屬路面公共交通，無(wú)須隧道或高架，拆遷也較少，正常情況下，每公里建設(shè)投資3000-7000萬(wàn)元，是地鐵的1/5~1/10，是輕軌的1/2~1/5。而其不足或不利的方面，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)道路空間的占用和要求較高，新建有軌電車線路，通常選擇的城市道路車道數(shù)雙向不少于6車道，且沿線沒有大樹影響有軌電車線路布設(shè)；二是混合路權(quán)，與路面社會(huì)機(jī)動(dòng)交通、非機(jī)動(dòng)車交通等有相互干擾，對(duì)既有道路的機(jī)動(dòng)通行能力有較大影響，相對(duì)地鐵、輕軌等獨(dú)立路權(quán)的軌道交通而言，其交通事故概率較高；三是對(duì)道路交通控制系統(tǒng)要求較高，對(duì)道路交通管理能力與成本要求也較高。但是，如果系統(tǒng)審視城市交通發(fā)展總體戰(zhàn)略與價(jià)值判斷，則因地制宜發(fā)展有軌電車，體現(xiàn)了公共優(yōu)先發(fā)展的總體戰(zhàn)略，體現(xiàn)了公交優(yōu)先、乘客優(yōu)先的道路交通供給側(cè)改革方向和策略，體現(xiàn)了“以人為本”現(xiàn)代城市交通管理的先進(jìn)理念。至于混合路權(quán)下的交通安全與交通秩序，這并不是有軌電車本身的問題，而是整體道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通組織管理、交通法治與文明建設(shè)的問題。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)天津、沈陽(yáng)、南京、廣州、蘇州、淮安等城市陸續(xù)建設(shè)開通了一批“現(xiàn)代有軌電車”線路。盡管這些線路的立項(xiàng)建設(shè)出發(fā)點(diǎn)之一，也是體現(xiàn)和落實(shí)公交優(yōu)先，但這些所謂“現(xiàn)代有軌電車”線路，要么是試驗(yàn)性的、形象性的；要么是為了繞開國(guó)家審批，決策背景大多是領(lǐng)導(dǎo)意圖、工程導(dǎo)向和設(shè)計(jì)單位助推的。其選線選址、客流預(yù)測(cè)、車輛選型、建設(shè)時(shí)機(jī)、工程投資、系統(tǒng)設(shè)計(jì)等，均或多或少存在遺憾和缺陷。其突出表現(xiàn)在，一是缺乏城市交通系統(tǒng)規(guī)劃依據(jù)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證；二是開通初期客流普遍偏??；三是工程投資單位造價(jià)普遍偏高，普遍在0.8-1.2億元/公里，有的甚至高達(dá)1.5-2.0億元/公里。作為介于輕軌和普通公共汽車運(yùn)能之間的中運(yùn)量公共交通方式，這些昂貴的豪華版“現(xiàn)代有軌電車”，無(wú)疑性價(jià)比極低，沒有普遍推廣價(jià)值，實(shí)際是將本該大有前途的有軌電車發(fā)展帶入歧途！珠?，F(xiàn)代有軌電車1號(hào)線。圖片來(lái)源：中國(guó)交通報(bào)三、落實(shí)公交優(yōu)先，路權(quán)保障是根本公交優(yōu)先政策的落地和推行并不容易。在任何一個(gè)城市中，公交改革和路權(quán)博弈影響大、涉及人群眾多、而開車族往往擁有更大話語(yǔ)權(quán)，決策和推進(jìn)十分困難，此類項(xiàng)目需要決策者高位推動(dòng)，在謀劃城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)，堅(jiān)持以提高居民生活質(zhì)量和保護(hù)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展為先決條件的先進(jìn)發(fā)展理念。公交優(yōu)先的根本是專用路權(quán)的保障，同時(shí)專用道使用效率也需要提高。改善城市交通的核心是合理配置城市交通資源。城市擁堵日益加劇，保障公共交通的路權(quán)優(yōu)先，比增加公交車數(shù)量更加直接有效。路權(quán)的保障對(duì)于提高公共交通服務(wù)的可靠性和運(yùn)營(yíng)速度，減少公交與社會(huì)車的相互干擾、改善道路交通秩序、提高道路通行效率和提升公共交通系統(tǒng)吸引力至關(guān)重要。發(fā)展公共交通方便市民出行，固然需要完善線網(wǎng)解構(gòu)，購(gòu)置更多、更先進(jìn)的車輛，增加公交的投入等，但是整體盤活公共交通存量更為迫切。需要盡量讓公共交通的運(yùn)輸工具（包括公交或者有軌電車等）跑得快、跑得順，否則即使增加再多的公共交通車輛，擁有再先進(jìn)的技術(shù)，也是陷于交通擁堵中。同樣是遭遇堵車，人們更愿意坐在舒適的私家車?yán)?，而不是擁擠不堪的公交車廂，這種心理導(dǎo)致越來(lái)越多的人購(gòu)買私家車，進(jìn)一步加劇道路擁擠。因此，修建有軌電車或者地面中運(yùn)量系統(tǒng)，必須突出公共交通的“路權(quán)優(yōu)先”，乘坐公共交通工具才能避免低價(jià)低質(zhì)，具備大大高于駕車出行的性價(jià)比，公共交通才能成為市民主動(dòng)的選擇，其活力才能真正被激發(fā)。但同時(shí)，專用道的使用效率也需要提高，避免空置，這需要在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)重視線網(wǎng)組織和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新（具體見第五點(diǎn)）。四、科學(xué)決策、不盲目追求新技術(shù)
新型公共交通系統(tǒng)技術(shù)日新月異，目前國(guó)內(nèi)的中運(yùn)量系統(tǒng)主要技術(shù)有快速公交（BRT）、現(xiàn)代有軌電車、跨座式單軌（空列）、云軌、智軌（ART）等。除了BRT之外，其他均屬于軌道交通范疇。新技術(shù)的選擇應(yīng)該基于專業(yè)人士的研究論證基礎(chǔ)上的科學(xué)決策，通過(guò)道路條件、客流需求、運(yùn)營(yíng)組織、交通影響、乘客時(shí)間節(jié)省、技術(shù)成熟度、投資經(jīng)濟(jì)效益比較等多層面論證，本著技術(shù)可行、商業(yè)可行，選擇最具經(jīng)濟(jì)效益的模式。而不是基于產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)的角度選擇某種新技術(shù)，避免以投資換市場(chǎng)的營(yíng)銷模式。項(xiàng)目的可行性研究是政府決策的重要依據(jù)，需要保證基于技術(shù)真實(shí)性，避免結(jié)果導(dǎo)向型。對(duì)于重大的錯(cuò)漏和誤導(dǎo)，應(yīng)追究相關(guān)研究單位的責(zé)任。通往北京香山腳下的西郊線軌道將原來(lái)兩側(cè)四通八達(dá)的道路網(wǎng)割裂，附近道路更擁堵。楊紅巖 攝 圖片來(lái)源：中國(guó)交通報(bào)五、系統(tǒng)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)先行中運(yùn)量系統(tǒng)，包括快速公交（BRT）系統(tǒng)，規(guī)劃設(shè)計(jì)的核心是運(yùn)營(yíng)服務(wù)，需要考慮在專用走廊中兼容靈活線路運(yùn)營(yíng)。廣州的中山大道快速公交試驗(yàn)線位于城市中最繁忙的道路上，日均客流超過(guò)80萬(wàn)/人次，將專用通道、高效車站和靈活線路要素有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)公交與社會(huì)車分道行駛，不僅有效提高了常規(guī)公交的服務(wù)水平，而且較好改善了道路交通秩序、緩解了交通擁堵、還充分發(fā)揮了公交靈活性、可達(dá)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，為有效落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、豐富中運(yùn)量發(fā)展理論與實(shí)踐提供了非常有價(jià)值的參考。目前國(guó)內(nèi)所有已建有軌電車的城市存在的通病是均以工程設(shè)計(jì)單位和車輛廠商主導(dǎo)，缺乏交通系統(tǒng)規(guī)劃思想和技術(shù)支持，缺乏交通系統(tǒng)規(guī)劃思想和技術(shù)支持；首條線路選擇偏重工程可實(shí)施性，不以客流和乘客服務(wù)需求主導(dǎo)，未與公交線網(wǎng)協(xié)同規(guī)劃，是目前國(guó)內(nèi)有軌電車失敗的最主要原因。有軌電車的設(shè)計(jì)不是簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目土黝A(yù)測(cè)和走廊、線網(wǎng)規(guī)劃、交通影響以及運(yùn)營(yíng)方式，由客流和運(yùn)營(yíng)模式?jīng)Q定基礎(chǔ)設(shè)施選型。有軌電車規(guī)劃關(guān)鍵要點(diǎn)包括：需要堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)，走廊選址至關(guān)重要。選址應(yīng)根據(jù)客流條件、道路交通條件、要充分利用有軌電車通道資源；單條線路客流吸引力有限，需要盡快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)；要投入足夠的車輛以保證足夠的發(fā)車頻率（高峰時(shí)段發(fā)車頻率不超過(guò)3-5分鐘）；需控制建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本；需與普通公交線網(wǎng)布局與調(diào)度協(xié)同等。六、引入規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢與績(jī)效評(píng)估機(jī)制城市有軌電車規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)是一整套完整而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。認(rèn)真總結(jié)既有已建有軌電車工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定科學(xué)合理的城市有軌電車系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南迫在眉睫。對(duì)于已建通車運(yùn)營(yíng)的有軌電車有必要開展系統(tǒng)績(jī)效后評(píng)估，并針對(duì)存在問題進(jìn)行及時(shí)整改、優(yōu)化提升，而不是輕易停工停產(chǎn)甚至拆除放棄。對(duì)于在建和擬建的有軌電車系統(tǒng)，應(yīng)引入具有城市公共交通規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)技術(shù)水平和能力的咨詢機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊(duì)，擔(dān)當(dāng)顧問咨詢和技術(shù)監(jiān)理，開展績(jī)效預(yù)評(píng)估，確保這些有軌電車網(wǎng)絡(luò)布局與客流走廊選址合理、系統(tǒng)設(shè)計(jì)合理、車輛配置與調(diào)度運(yùn)營(yíng)合理，有軌電車與常規(guī)公交及步行自行車交通配套銜接合理，工程造價(jià)合理，保障有軌電車系統(tǒng)優(yōu)生優(yōu)育、有效高效運(yùn)營(yíng)與投資績(jī)效。蘇州有軌電車。 圖片來(lái)源：中國(guó)交通報(bào)總之：發(fā)展有軌電車的初衷是為了落實(shí)公交優(yōu)先政策，為市民提供更高效和高質(zhì)量的公交服務(wù)，值得肯定。但是有軌電車和其他地面運(yùn)營(yíng)的公共交通系統(tǒng)一樣，不是簡(jiǎn)單的修建車站和專用道，更不能簡(jiǎn)單的把軌道交通運(yùn)營(yíng)模式搬到地面，必須擺脫單純土木工程設(shè)計(jì)邏輯，而是從頭到尾始終以乘客服務(wù)和客流吸引為本，用高水平綜合交通規(guī)劃設(shè)計(jì)專家團(tuán)隊(duì)和專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃系統(tǒng)設(shè)計(jì)，科學(xué)比選論證最合適的技術(shù)和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施選型。需要引入績(jī)效評(píng)估機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)和工程可行性編制的技術(shù)真實(shí)性，對(duì)于需要的配套設(shè)施或者交通組織改變或調(diào)整，需要評(píng)估其實(shí)現(xiàn)程度，這樣才能確保規(guī)劃設(shè)計(jì)的中運(yùn)量或者有軌電車系統(tǒng)建成后能真正實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)預(yù)期目標(biāo)，避免重復(fù)目前已建系統(tǒng)的困境和尷尬。
作者：
段小梅 廣州市市政工程設(shè)計(jì)研究總院有限公司副總工程師楊濤 南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司董事長(zhǎng)
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